Gestion de la crise sanitaire : le scénario était écrit

Impréparation, manque d’anticipation, multiplication de nouvelles instances comme le Conseil scientifique, pas de coordination avec les acteurs de terrain… Depuis mars 2020, ces termes reviennent régulièrement dans les constats ou critiques vis-à-vis de la gestion par le gouvernement de la pandémie de Covid-19. Gouvernement qui pourtant disposait d’outils.

Après les épidémies de syndrome respiratoire aigu sévère (Sras) en 2003 et de grippe aviaire H5N1 en 2004, la France s’est en effet dotée fin 2005 d’un plan de lutte contre la pandémie grippale. Ce plan, qui envisage différentes phases d’une épidémie grippale et de nombreuses mesures pour y faire face, est actualisé jusqu’à fin 2011. Des fiches pratiques mais aussi des guides complètent ce support, qui est diffusé aux différents acteurs. Dès 2005, la Direction générale de la santé (DGS) élabore un diaporama sur la grippe aviaire et la présentation du plan Pandémie grippale. En 2020 et aujourd’hui encore, le plan est téléchargeable sur le site internet du gouvernement dans la rubrique « Risques et prévention des risques majeurs », ainsi que sur celui des préfectures de région, dans la section « Ile-de-France », rubrique « Dossiers : prévention et gestion des risques ». En clair, le document n’est pas rangé au fin fond d’un tiroir.

Une dérive organisationnelle

Alors pourquoi n’a-t-il pas été utilisé ? Une question que les auteurs du livre Covid-19 : une crise organisationnellen1, Henri Bergeron, Olivier Borraz, Patrick Castel et François Dedieu, posent : « Le choix de ne pas activer le plan Pandémie grippale dans sa version de 2011 interroge, lui qui prévoyait toutes les mesures qui ont fait cruellement défaut au démarrage de la crise : fermeture des crèches et des écoles, fermeture des lieux de spectacle, anticipation de pénurie d’eau et d’alimentation… Le plan attirait même déjà l’attention sur la forte dépendance de la France à l’égard de la Chine en matière de matériel de protection ! Et pourtant, de telles mesures ont manqué ». Et de conclure : « Il y a donc eu un oubli massif ». Une amnésie collective qui explique l’impréparation du gouvernement alors que la menace pandémique était clairement identifiée depuis le début des années 2000. Les auteurs formulent l’hypothèse que cette impréparation s’explique d’abord par un « phénomène de “dérive organisationnelle”, c’est-à-dire par l’affaiblissement de la crédibilité de la menace pandémique et des moyens affectés » (voir l’interview d’Olivier Borraz).

Mais que de temps perdu ! Le plan Pandémie grippale présente, en effet, de nombreuses mesures sanitaires, économiques et sociales à mettre en œuvre en fonction des quatre stades de l’épidémie : freiner l’introduction du virus sur le territoire ; ralentir la propagation du virus sur le territoire ; atténuer les effets de la vague épidémique ; revenir à la situation antérieure et se préparer à une vague suivante éventuelle. Beaucoup ont finalement été appliquées, telles les mesures barrières (distanciation physique, masques et aération des pièces), l’interdiction de grands rassemblements, le travail à distance, le chômage partiel. D’autres l’ont été trop tardivement ou mal, comme le contrôle sanitaire aux frontières. Certes, le plan n’envisage pas toutes les situations, en particulier l’arrivée tardive et en faibles volumes de vaccins. Il ne prévoit pas non plus le confinement et ses conséquences délétères économiques et sociales. Pour autant, il s’agit d’un outil précieux en matière de réflexion et d’organisation. De fait, il s’affiche comme un « document d’aide à la préparation et à la décision ».

Un outil de réflexion

Déjà, il pose les principes d’organisation de la conduite de la crise. Le plan prend en compte tous les acteurs nationaux et locaux, et met en avant le rôle des maires, notamment en matière de communication auprès de la population. Ensuite, à chaque stade, il formule différentes questions que les décideurs doivent se poser avant toute action : à ce stade, la nature de la crise a-t-elle changé (sanitaire, économique, médiatique, sociale) ? Quels sont les scénarios d’évolution possibles ? Quelles sont les mesures nécessaires aux frontières ? Comment la population perçoit-elle la situation et les décisions ? Et le monde de la santé ? Y a-t-il des rumeurs ? Comment envisager la vaccination contre le nouveau virus ? Le niveau de circulation du virus et le nombre de cas observés sur le territoire permettent-ils encore la recherche active des contacts des personnes malades ?

En outre, chaque mesure fait l’objet d’une fiche détaillée avec « les questions à poser par le décideur ». Par exemple, pour les tests biologiques, la fiche en liste plusieurs dont : quels publics doivent bénéficier d’un diagnostic biologique ? Quels laboratoires peuvent réaliser les diagnostics biologiques ? Existe-t-il une demande sociétale de recourir à ce type de test ? La prise en charge financière des tests est aussi abordée, y compris dans le cas d’une « demande sociétale accrue », c’est-à-dire une demande de la part de la population pour se faire tester sachant que les tests ne sont pas remboursés par l’Assurance maladie. Dans la fiche, il est bien souligné qu’il faut accorder « une attention particulière aux conditions de prise en charge financière ». Or, face à la pression de l’opinion, le gouvernement a décidé une prise en charge à 100 % et sans prescription de tous les tests réalisés quel que soit le motif de la demande. Pour rappel, en 2020, les tests de dépistage du Sars-CoV-2 par RT-PCR en laboratoire de biologie médicale ont coûté 1,8 milliard d’euros à l’Assurance maladie, et les tests antigéniques en pharmacie 72 millions d’euros.

Vaccination et communication

La vaccination est l’un des points importants du plan Pandémie grippale. Le ministère de la Santé et la DGS ont élaboré un guide méthodologique de « préparation d’une campagne de vaccination exceptionnelle » dont la dernière version date de 2012. Là encore, le document soulève de nombreux points importants qui semblent avoir été peu pris en compte. Ainsi, le guide explique que la vaccination en ville par les médecins est envisageable sous certaines conditions : si le temps imparti pour vacciner la population cible permet aux médecins libéraux d’intégrer l’activité vaccinale à leur activité quotidienne de soins ; si la vaccination cible un public dont le volume est assimilable par la médecine libérale ; en l’absence de contraintes fortes en matière de caractéristiques, de conditionnement et d’approvisionnement du vaccin. Le guide indique aussi plusieurs contraintes à prendre en compte, dont le conditionnement des vaccins (monodose ou multidose) et le mode d’administration, la durée d’utilisation du vaccin reconstitué en cas de conditionnement multidose, ainsi que les contraintes de stockage (chaîne du froid, condition de conservation, etc.).

Enfin, le plan traite de la communication, sujet essentiel, et propose des axes de réflexion comme l’évolution de l’opinion, l’expression de mécontentements ou de l’inquiétude de la population, la circulation de rumeurs, la présence des pouvoirs publics sur Internet, la qualité du dialogue des pouvoirs publics avec ses partenaires.

Un an après le début de la crise sanitaire, la lecture du plan de lutte contre la pandémie grippale laisse perplexe. Si le gouvernement l’avait activé et utilisé, la gestion de la crise aurait-elle été plus efficace ? Même si le plan ne donne pas toutes les réponses (il insiste sur l’incertitude forte dans les crises sanitaires et évoque la possibilité d’une mutation rendant le virus plus virulent), des revirements et des incohérences dans la gestion de la crise auraient certainement pu être évités.

* Les Presses de Sciences Po, septembre 2020. Henri Bergeron et Olivier Borraz sont directeurs de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Patrick Castel est chargé de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques, François Dedieu est chargé de recherche à l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae) au Laboratoire interdisciplinaire sciences innovations sociétés (Lisis).

À RETENIR

– Après les épisodes de Sras et de grippe aviaire au début des années 2000, la France a élaboré un plan de lutte contre la pandémie grippale fin 2005, qui n’a pas été remis à jour depuis 10 ans.

– Ce plan donne les axes de réflexion et d’organisation pour la gestion de la crise sanitaire selon les phases de l’épidémie et fixe les principales mesures pour y faire face.

– Il semble avoir été ignoré pour la gestion de la crise liée au Covid-19 et témoigne de l’impréparation des autorités face à l’épidémie actuelle, qui ne prenaient pas la menace au sérieux et n’y affectaient pas les moyens nécessaires.

TROIS QUESTIONS À

Olivier Borraz, directeur de recherche au CNRS et directeur du Centre de sociologie des organisations, Sciences Po-CNRS, coauteur de « Covid-19 : une crise organisationnelle »

Comment peut-on expliquer que le gouvernement n’ait pas utilisé le plan de lutte contre la pandémie grippale ?

On a progressivement perdu de vue les menaces au fil du temps. Il y a eu ces dernières années des alertes mais de faible ampleur et on a considéré que le risque était faible et acceptable. D’autres facteurs ont également joué. Dès janvier 2020, le ministère de la Santé a tenu à garder la main sur la crise du Covid-19 et de ne pas se lier les mains par l’activation du plan Pandémie grippale. Il a voulu conserver une certaine liberté et une souplesse par rapport à celui-ci. Mais fondamentalement, il ne voulait pas être « dépossédé » de cette crise sanitaire et souhaitait la gérer seul. Ce qui est dommageable parce que beaucoup d’acteurs et d’administrations s’attendaient à ce que le plan Pandémie grippale soit activé. Au lieu de cela, on a créé des organisations ad hoc et plongé tous les acteurs de la crise dans la confusion, faute de pouvoir se référer à un schéma commun et partagé. Cela n’a pas empêché, cela dit, le gouvernement de s’inspirer de certaines mesures du plan comme la fermeture des écoles et des salles de spectacle.

Qu’a-t-il manqué pour mieux gérer la crise dès le début ? Dans votre livre, vous parlez même de la panique des élites…

On s’est privé d’un temps précieux en ne créant pas dès le mois de janvier une cellule d’anticipation pour imaginer différents scénarios et donc différentes mesures. Au lieu de cela, le gouvernement a attendu puis créé dans l’urgence un Conseil scientifique dominé par des médecins, notamment hospitaliers. Pour eux, la crise était d’abord une crise médicale qui se jouait à l’hôpital. Les conséquences sociales et économiques n’ont pas été prises en considération. C’est la perspective d’un tsunami submergeant les capacités hospitalières qui a conduit le gouvernement, dans l’urgence, à opter pour un confinement total, une réaction de panique face à la menace d’une situation totalement hors de contrôle. La panique est moins présente actuellement. Néanmoins, nous restons dans une gestion de la crise au coup par coup et largement imprévisible, faute de connaître les données et indicateurs sur lesquels le gouvernement s’appuie pour prendre ses décisions.

Etes-vous inquiet des suites de cette crise sanitaire ?

La crise, avec ses conséquences sociales et économiques mais aussi sanitaires, va être profonde et durable. Les récentes décisions visant à repousser l’éventualité d’un nouveau confinement semblent suggérer une évolution du côté des autorités, qui prennent mieux en compte l’ensemble des conséquences d’une telle mesure. Cependant, il reste du chemin à faire pour mieux mesurer les conséquences des mesures de protection sur la société, mais également sur la maladie elle-même, et ainsi faire progresser une véritable démarche de santé publique assise sur des données scientifiques.

Propos recueillis par Magali Clausener